□杜遠航
  在我國改革開放後的短短三十多年裡,金融服務和產品不斷發展與創新,給本國的金融消費者和投資者展示了前所未有的多樣化的金融選擇,但多樣化是附帶著數量龐大的眼花繚亂的信息一起出現在金融消費者和投資者眼前的:投資者面對複雜投資產品,要麼難以得到必要的信息,要麼被誤導;消費者面對內容和種類日益更新的抵押產品,很大程度上受限於信息披露不完全和金融知識有限的問題。關於金融創新的本質,就如先進的工程技術應用於強化樓房或橋梁的結構:在滿足功能性需要的同時,也能保證建築物的安全和穩固。這樣的創新才是對人類的偉大貢獻。但相對而言,金融工程技術的蓬勃發展卻讓基礎原本脆弱的金融市場添加了更多的不安定性,讓原已複雜不明的金融產品變得更撲朔迷離,也讓金融交易機制變得更加複雜。
  金融消費者保護機構的設置現狀
  為保護金融消費者的權益,實現公平、合理、高效地處理金融消費爭議,“雙峰式”監管頗受推崇,它強調審慎監管的同時重視合規行為監管,維護金融業穩定的同時重視消費者權利的保護,以增進金融消費者對市場的信心。在金融體系的監管框架中,消費者權利保護、審慎監管和中央銀行最後貸款人三者之間應該形成一種權力制衡,才能保障金融業平穩發展,這樣有利於在提高效率的同時,防止目標衝突和權力過分集中。
  本次金融危機的教訓讓監管當局意識到,保持金融穩定和保護金融消費者沒有孰重孰輕的問題,同等重要,不可偏廢。在過去兩年裡,我國逐步構建起金融消費者保護機構。從金融消費者保護機構的設置架構和責任定位來看,我國並沒有一個集中整合的機構負責這一職能,而是分散在“一行三會”之中。
  中國人民銀行在其內部新設立了金融消費者權益保護局,併在消費者投訴與處理、監督管理、統計預測和金融消費者教育等幾個方面做了詳細規定,儼然成為手握監管重權的部門。“三會”的架構是:證監會內設投資者保護局作為專門的證券消費者保護部門,銀監會設立消費者保護局,保監會內設立保險消費者權益保護局。由於成立時間較短,單看保險消費者權益保護局,在處理保險問題案件的限制欺詐、受理投訴方面仍存在實踐不足的問題。相比較美國消費者金融保護局的6個部門34個辦公室,責任細化到銀行卡、貸款、研究消費者行為模式等各個方面,我國的金融消費者保護機構的職能行使目前多停留在金融教育這個階段,稍顯單薄和粗糙。
  金融消費者保護機關面臨的問題
  “一行”與“三會”的監管目標,最終都能歸結為“維護市場健康運作,以保護消費者權益和金融市場穩定”。但這種分散狀態有一個問題:“三會”各自本身都有既定的職能與目標,新設的消費者保護機構的地位和職能是否會被邊緣化,審慎監管目標與消費者保護目標之間是否可和諧共存。從英美等國的實踐情況來看,金融消費者保護機構易於發生的情況是:如果金融消費者保護局設於審慎監管機構內部,當審慎監管的目標與金融消費者保護的目標發生衝突時,金融消費者保護的目標易被“犧牲”;而且相較其他職能,金融消費者保護的職能易於被鬆懈執行。
  一直以來,我國金融監管機關大多不是從金融消費者的立場出發,而是比較偏向於金融機構的立場。由於機構職責定位、消費者權益保護法等法律需修改完善、傳統的監管思維定式等原因,我國金融監管當局重視維護金融機構的發展和利益,而忽視金融消費者權益的保護。比如銀監會的工作目的中提到,通過審慎監管,保護存款人和消費者的利益,以增進市場信心。但其工作職責主要是從銀行業金融機構的角度出發設計具體監管事項,而不是消費者的角度。此次構建全新的金融消費者保護機構網絡,應重視上述問題以實現預期效果。
  金融消費者保護機關的職責優化方向
  一個運作良好的市場,是落實金融誠信和保障金融消費者利益的市場。消費者可以自行比較不同的金融產品,而產品的提供方無法實施欺詐行為。有鑒於金融危機中多國金融市場在消費者金融保護方面的失敗,首先,我國金融消費者保護機構應該確立的目標是能夠為消費者提供足夠的信息。因為消費者需要運用信息線索做投資決定,所以信息披露需做到清晰且易懂。傳統的信息披露方式大都只能由專業人員解讀,對普通金融消費者來說很難受教。改進信息披露的方式有很多,如可以通過反映普通消費者的經歷而定製信息,或者可以要求銀行業出具報告,展現消費者因透支銀行賬戶或其他會產生費用的行為而需要支付相應成本。
  其次,金融消費者保護機關應該確保監管信息披露的有效性。這樣不僅更易於消費者理解,而且還能減少消費者的投資成本、增進其金融福利。如果信息披露的有效性不足,那麼監管機關可以考慮更“激進”的監管要求,如要求在晦澀的金融產品的說明中加入清晰明確的特征說明,或要求消費者符合這些產品特征。
  第三,金融消費者保護機關應當關註消費者的需求,敏銳地觀察消費金融市場的情況。例如,當產品涉及到獲得顧客及維繫顧客的費用,以及存在消費金融活動成本時。對以小額交易為特征的消費者金融產品來說,成本較為昂貴便不可取。大多數存款、投資和債券產品的定價基於多種因素,以單一的定價策略限制利息經常會給小額市場帶來意想不到的效果。當然,監管者若能瞭解並鼓勵雙軌定價策略或許更有效。此外,金融產品和服務的消費者各式各樣,監管者應謹慎運用一刀切的解決辦法。因為簡單的規定可能只惠及一部分消費者,卻損害了另一部分。
  最後,金融消費者保護機關要切實履行其監管職責。監管功能的一些“重疊”和“複製”是不可避免的,監管應允許並鼓勵金融創新。本次金融危機已經以事實表明:重覆監管的成本固然顯得浪費,但監管空白導致的後果代價更高。
  (原標題:試析金融消費者保護機關的職責優化)
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